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Propunere standard La presente proposta di legge serve a rendre più efficaci le norme sulla trasparenza permettendo anche un controllo generalizzato da parte dei cittadini.

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Problema e/o ostacoli

Cosa impedisce all'Italia di adottare un provvedimento equivalente al Freedom of Information Actstatunitense? Il quesito è tornato d'attualità nelle ultime settimane di attività del governo uscente con la laboriosa approvazione del decreto legislativo 33/2013, il cosiddetto decreto trasparenza. Open data etrasparenza sono strumenti che possono arginare la corruzione e garantire alla Penisola un risparmio annuale di 60 miliardi di euro. Cosa ci impedisce di spiccare il volo in questa direzione? La risposta risiede nella legge 241 sul procedimento amministrativo del 1990 secondo la quale " non sono ammissibili istanze di accesso preordinate a un controllo generalizzato dell'operato delle pubbliche amministrazioni", come recita il comma 3 dell'articolo 24. Da quando è stato redatto, viene definitocomma Andreotti. L'avvocato esperto di open data e open gov Ernesto Belisario conferma: " Non esistono documentazioni o atti ufficiali in merito, ma il comma è sempre stato attribuito a Giulio Andreotti ( scomparso ieri all'età di 94 anni, nda) e alla sua volontà di proteggere le amministrazioni dalle eccessive richieste dei cittadini".

Il giurista e nostro blogger Guido Scorza ci spiega in che modo l'articolo è tutt'ora rilevante: "Condiziona fortissimamente l'accesso alle informazioni perché stabilisce che l'accesso a qualsiasi atto del procedimento amministrativo deve avere come presupposto un interesse specifico". Non si possono quindi chiedere dati generali sull'operato delle realtà in questione o contenute nell'archivio per effettuare verifiche o indagini, ma si possono solo avanzare richieste legate a bisogni concreti. Il decreto trasparenza, " non lo supera, ma vi si affianca: le informazioni accessibili sono quelle che le amministrazioni devono pubblicare su Internet". Esiste quindi un obbligo relativo alla trasparenza online su questioni " di carattere generale sull'andamento dell'amministrazioni (stipendi, assunzioni, spese, nda)" e all'interno di questo sottoinsieme, nel caso in cui non venga rispettata l'imposizione di riversare tutto in Rete, il cittadino o il giornalista possono chiedere i dati di loro interesse. Ma si tratta diaccesso parziale. Quello totale e indiscriminato è ancora condizionato dal comma che sembra essere stato voluto fortemente da Giulio Andreotti.

(tratto da wired.it)

Solution 1:

Descrizione della soluzione

Onorevoli Colleghe, Onorevoli Colleghi! La legge n.241 del 7 agosto 1990, stabilisce i criteri di pubblicità e trasparenza sui quali si regge il funzionamento della pubblica amministrazione e definisce il diritto di accesso ai documenti amministrativi. Per diritto di accesso si intende il diritto degli «interessati» a prendere visione dei documenti detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti dati di pubblico interesse. Le disposizioni del Capo V riguardano i principi del diritto di accesso, le modalità di accesso ai documenti, e i criteri di esclusione ai documenti amministrativi. Sono esclusi dal diritto di accesso, ad esempio, i documenti coperti da Segreto di Stato e i procedimenti tributari, art.24 c.1.

L’art.24, in merito all’esclusione dal diritto di accesso, prevede anche, al comma 3, l’inammissibilità di istanze di accesso «ad un controllo generalizzato» dell’operato delle PA, e cioè non permette ad un individuo senza una comprovata e dimostrabile motivazione l’accesso a documenti di pubblica utilità, di proprietà della pubblica amministrazione. La giustificazione, ormai superata, che sta alla base del suddetto comma, è dettata dalla volontà di proteggere le PA dalle possibili ed eccessive richieste dei cittadini. Si pensò dunque di limitare tali richieste obbligando i richiedenti ad avere un interesse specifico dimostrabile, come sottolineato dal comma 1 lettera b dell’art.22 nel quale si definisce come «soggetto interessato» un soggetto privato che abbia un interesse «diretto, concreto e attuale».

E’ evidente come questa limitazione vada contro l’apertura dei dati prevista dal decreto legge 179/2012, e successivi, con le sue modifiche al Codice dell’Amministrazione Digitale. La modifica apportata dall’art.9 del DL 179/2012 al comma 3, art.68 del CAD (dlgs 89/2005), infatti, definisce i dati di tipo aperto come:

- disponibili da parte di chiunque, anche per finalità commerciali,

- accessibili attraverso le tecnologie dell’informazione,

- resi disponibili gratuitamente attraverso le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, oppure resi disponibili ai costi marginali sostenuti per la loro riproduzione e divulgazione.

La conversione del sistema della pubblica amministrazione in un sistema di dati aperti, come previsto dalla legislazione corrente, è dunque bloccato dal comma 3, art.24 della legge 241/1990 e dalla conseguente necessità di manifestare un interesse specifico per la consultazione dei documenti e dei dati della PA. L’apertura dei dati, del resto, è indicata come obiettivo strategico dell’agenda digitale italiana, come previsto dall’art.47 del decreto legge 9 febbraio 2012, la cui promozione (del paradigma degli open data) è considerata un «modello di valorizzazione del patrimonio informativo pubblico, al fine di creare strumenti e servizi innovativi» (comma 2 bis), come allo stesso modo, l’attuazione della suddetta agenda passa attraverso l’apertura e la trasparenza dell’amministrazione pubblica.

Inoltre il decreto legislativo 14 marzo 2013, n.33, stabilisce all’art.1 che «la trasparenza (della pubblica amministrazione, ndr.) è intesa come accessibilità totale delle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche», ribaltando così il concetto espresso dal comma 3 volto ad impedire un controllo effettivo dell’operato della PA.

L’art.3 dello stesso decreto legislativo 33/2013 afferma che «tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli» scavalcando il diritto di accesso così come stabilito dall’art.22 della legge 7 agosto 1990, n.241.

Va ricordato, in questo senso, che l’Italia non ha ancora firmato e ratificato la Convenzione del Consiglio d’Europa del 18 giugno 2009, STCE n.205, sul diritto di accesso ai documenti ufficiali, che garantisce «il diritto di ognuno, senza discriminazioni di alcun tipo, all’accesso, su semplice richiesta, dei documenti detenuti dalle pubbliche autorità». Gli attuali impedimenti all’accesso, così come intesi dalla legge 214/1990, sono in disaccordo anche con la Raccomandazione n.2 del 21 febbraio 2002, del Consiglio d’Europa che nello specifico afferma al Capo V, punto 1 «An applicant for an official document should not be obliged to give reasons for having access to the official document».

Infine si ravvede la possibilità, in questo modo, di creare le condizioni normative necessarie per una successiva costituzione di una legge completa e definitiva sulla possibilità di controllo dell’operato delle Pubbliche Amministrazioni e sulla trasparenza amministrativa, sulla base del Freedom Of Information Act, come già avviene in numerosi Paesi democratici e come riportato dallo studio pubblicato nel 2008 dall’UNESCO, «Freedom of Information: A Comparative Legal Survey».

Per ottenere la piena efficacia degli articoli 1 e 3 del decreto legislativo 14 marzo 2013, n.33, entrato in vigore il 20 marzo 2013, per allinearsi con le direttive e le raccomandazioni europee sul diritto di accesso e per garantire le condizioni di una piena partecipazione attiva dei cittadini e facilitare l’attività di controllo dell’operato della pubblica amministrazione nell’ottica della trasparenza e dello sviluppo democratico della Nazione si ravvede la necessità, dunque, di una modifica legislativa degli articoli 22, 24 e 25 della legge 7 agosto 1990, n.241.

Illustrate le motivazioni giuridiche e sociali per favorire una completa trasparenza dell’accesso agli atti e valutata la necessità di riformulare i già citati articoli della legge 241/1990, l'articolo 1 della presente proposta di legge si limita a ridefinire i concetti di «diritto di accesso» e di «soggetto interessato»; l'articolo 2 va ad abrogare il comma 3 dell'art.24 della legge 241/1990 permettendo così un controllo generalizzato dell’attività della pubblica amministrazione attraverso l’utilizzo degli strumenti informatici, senza dunque interferire nell’attività della amministrazione stessa; infine, l’articolo 3 elimina la necessità di motivare le richieste di accesso agli atti, abrogando il c.2 dell’art.25 della medesima legge.

Va sottolineato che tale proposta di legge non comporta variazioni al bilancio dello Stato, in quanto da essa non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Art. 1

(Modifiche all’articolo 22 della legge 7 agosto 1990, n. 241)

1. La lettera a) del comma 1, dell’articolo 22 della legge 7 agosto 1990, n. 241, è sostituita dalla seguente:

« a) per «diritto di accesso», il diritto di chiunque di prendere visione, anche telematicamente, e di estrarre copia di documenti amministrativi».

2. La lettera b) del comma 1, dell’articolo 22 della legge 7 agosto 1990, n. 241, è sostituita dalla seguente:

« b) per «interessati», tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi».

3. Il comma 3 dell’articolo 22 della legge 7 agosto 1990, n. 241, è sostituito dal seguente:

«3. Tutti i documenti amministrativi sono accessibili e pubblicati sui siti web delle pubbliche amministrazioni, ad eccezione di quelli indicati all'articolo 24, commi 1, 2, 5 e 6. ».

Art. 2

(Modifiche all’articolo 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241)

1. Il comma 3 dell’articolo 24 della legge 27 agosto 1990, n. 241 è abrogato.

Art. 3

(Modifiche all’articolo 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241)

1. Il comma 2 dell’articolo 25 della legge 27 agosto 1990, n. 241 è abrogato.

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